A növekedés fiskális és monetáris kihívásai

A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) kiépítésének harmadik szakasza az egységes európai valuta, az euró bevezetésével 1999. január 1-jén kezdődött. A pénzügyi integrációs programot az ún. Delors-terv foglalta keretbe, és az 1992. február 7-én aláírt Maastrichti Szerződés intézményesítette. Egyidejűleg 11 tagállam (Görögország 2001-ben csatlakozott) részvételével jött létre az eurózóna, mint a világgazdaság "önálló gazdasági egysége".

A közös pénz bevezetésének alapvető célja az Unió gazdasági konvergenciájának élénkítése volt. Az árak a tagállamokban közvetlenül összehasonlíthatóvá váltak, a piaci lehetőségek felismerhetőbbek lettek. Ez a fejlődési szakasz lendületet ad az egységes piac fejlődésének, ösztönzőleg hat a versenyre, ezen keresztül pozitív hatást gyakorol a növekedésre és foglalkoztatásra, összességében a térség stabilitására és versenyképességére. Az euró nemzetközi pozícióját szupranacionális szerepben határozták meg az alapítók. A cél az volt, hogy az európai közös pénz a nemzetközi piacokon a dollár és a yen egyenrangú partnerévé váljon. Ezzel nemcsak az EU monetáris szuverenitása, függetlensége és így stabilitása nőtt, de gazdasági, sőt politikai befolyása is erősödött.

A közös pénzzel járó monetáris autonómia és stabilitás olyan egészséges gazdasági környezetet teremtett, amely lendületet adott a növekedésnek és javította a foglalkoztatást. Az EMU kiteljesítése érdekében létrehozott konvergencia-kritériumokat annak érdekében vezették be, hogy minimalizálják az alkalmazkodás okozta feszültségeket, valamint megakadályozzák az egyensúlyi krízisek "importját" a zónába. Az eurózónában a költségvetési politikák nemzeti hatáskörben maradtak. Az adórendszer a központi források biztosítása mellett a társadalmi újraelosztás, gazdasági szabályozás és a gazdaságélénkítés eszköze is, a tagállamok egyelőre ennek fenntartásában érdekeltek.

A közös valuta lehetőséget teremtett a növekedést ösztönző gazdasági feltételek megteremtésére, ez azonban nem automatikus folyamat, és éppúgy feladatot ró a tagállamokra, mint az övezethez csatalakozni kívánó országokra. A mintegy évtizedes euró-övezet eddigi tapasztalatai alapján megállapítható, hogy a közös valuta bevezetése 20-25 százalékos kereskedelembővítő hatással járt a 15 tagúra bővült euró-övezetben. 1999 óta 16 millió új munkahely jött létre és jelentősen nőttek a merger and acquisition (M&A) vezérelte régión belüli tőkeáramlások.

A GDP éves növekedése az euróövezetben 2007-ben (%)

Forrás: Eurostat

A közös valuta véget vetett a belső árfolyam-ingadozásoknak, és a negatív külső hatásokkal szemben ellenállóbbá tette a régiót. A tartósan leszálló pályán mozgó dollárral szemben az euró árfolyama történelmi csúcsokat dönt. 1999-es bevezetése óta az euró a dollár után a második legjelentősebb nemzetközi tartalék valuta. Ma euróban jegyzik a nemzetközi pénzpiacokon kibocsátott állampapírok 49 százalékát, a világ valutatőzsdéin a dollár után az európai pénznek a legnagyobb a forgalma. A jegybankok devizatartalékaik 26 százalékát tartják euróban. Mindezek a gazdasági növekedést a külső erőforrás bevonása révén teszi fenntarthatóvá. Az EMU életre hívása ösztönözte a gazdasági versenyt, megszűntek a valutakosárral kapcsolatos költségek és kockázatok. Az övezetben a vártnál lassúbb viszont a szerkezetváltás, s az államok között fennmaradt a divergencia a növekedésben és az inflációban. Néhány országban az euró nyújtotta stabilitás el is kendőzte a gazdaság szerkezeti problémáit.

Az eurózóna az árstabilitási célkitűzését 2007-ig összehangolt monetáris politikai eszközökkel biztosítani tudta. 2007-től azonban jelentős változások történtek a világgazdaságban. Az inflációs és dekonjunktúrára hajlamos világgazdasági környezetben a gazdaság növekedésének élénkítése kulcskérdés a zóna tagállamaiban, és az övezet leendő országaiban is. A jelenlegi inflációs nyomás azonban nemcsak a nemzetközi, importált árfelhajtó tényezőkkel függ össze. Az áremelkedésekben strukturális tényezők is szerepet játszanak. Ide sorolhatók a bérköltségekkel, támogatásokkal, adókkal, valamint az államadósságok tőkepiaci finanszírozásával összefüggő inflációs jelenségek. Az egyensúly csak összehangolt fiskális és monetáris politikával tartható fenn. A külső egyensúlyhiánnyal szemben nemzetgazdasági szinten csak az államháztartás tartós egyensúlyával lehet eredményesen védekezni. Az inflációs veszélyt csak az mérsékelheti, ha a dezinflációt fiskális politikák támogatják. Ugyanakkor a fiskális politikákban óvatosnak kell lenni, hiszen a középtávú stabilitást bármely lazítás felboríthatja. A monetáris kondíciók túlzott szigora a mai kereslethiányos környezetben recessziós tendenciáknak kedvezhet.

A hatékony költségvetési politika segítheti a versenyképességet, ez empirikus tapasztalatok szerint növekedés-serkentő hatású lehet. Mindez szorosan összefügg azzal, hogy az adott gazdaságban a centralizáció és az állami újraelosztás milyen feltételekkel valósul meg. Az államháztartás optimális mérete, annak szerkezete, hiányának finanszírozhatósága egyaránt hatással vannak a gazdasági növekedés kilátásaira, illetve a szerkezeti reformok sikereire. Az állami kiadások közvetlenül és közvetve is, számos csatornán keresztül hatnak a hosszú távú növekedésre.

Az Unióban a költségvetési politikák nemzeti hatáskörben maradtak és a tagállamok egyelőre ennek fenntartásában érdekeltek. A 2001-es világgazdasági recesszió után kiderült, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum a strukturális deficiteket nemhogy mérsékelte, de konzerválta. Ehhez hozzájárult az EKB-nak az árstabilitásra koncentráló gyakorlata is. Ezért 2004 szeptemberében az Európai Bizottság gazdasági biztosa javaslatot tett az euró bevezetését értelmező stabilitási paktum módosítására. Ennek lényege, hogy a költségvetés helyzetének vizsgálata során a deficittel azonos mértékben veszik figyelembe az államadósság szintjét, folyamatosan és átfogóan értékelik a gazdaság helyzetét.

A módosító intézkedések eredményesek voltak. 2007. volt az első olyan év, amikor egyetlen euróövezeti ország sem jelentette a GDP-arányos költségvetési hiány 3 százalékos referencia értékének túllépését.

Az államháztartás ESA-egyenlege az euróövezetben 2007-ben (a GDP százalékában)

Forrás: Eurostat

A nemzeti fiskális politikák rendszeres értékelését javítja a teljes makrogazdasági helyzet átfogó elemzése. Az időközben bevezetett középtávú célkitűzés rendszere hozzájárulhat az optimális valutaövezet kritériumainak teljesítéséhez. A rugalmas alkalmazkodás alapvetően két módon valósulhat meg:

• egyrészt az automatikus stabilizátorok működésével,
• másrészt a diszkrecionális fiskális politikai intézkedéseken keresztül.

A fiskális politika az automatikus stabilizátorokon keresztül mérsékli a gazdaság ciklikus ingadozásait. Emellett az integráció mélyítésében játszott szerepét erősíti, hogy az országok hasonló költségvetési pozíciója a konjunktúraciklusok együttmozgásának irányában hat. Ez a valutaövezet fejlődése szempontjából kedvező jelenségnek tekinthető.

Az európai közpénzügyi rendszereket illetően fontos tapasztalat, hogy azok a tagállamok, ahol kisebb tartalékkal teljesítették a maastrichti kritériumokat és kevésbé törekedtek a belépést követően a hiány további csökkentésére, nagyobb eséllyel sértették meg a későbbi korlátot. Azok az országok, amelyek a 2000-es évek elején túlzott hiány-eljárás alá kerültek, markánsan más fejlődési pályát futottak be, mint azok a gazdaságok, amelyek végig kiegyensúlyozott fiskális politikát tudtak felmutatni.

A költségvetési hiány lefaragásának leghatékonyabb módja a kiadások csökkentése, de lényeges a kiadáscsökkentés belső szerkezete is. Azok az országok, amelyek nem voltak képesek tartósan alacsony hiányt elérni, radikálisan csökkentették az állam működési kiadásait, a jóléti kiadásokat viszont növelték. Az oktatási kiadások nem változtak, az egészségügyi kiadások viszont nőttek. Általános tapasztalat szerint a kiadási oldalon a termelést közvetlenül segítő, produktív kiadások (oktatás, egészségügy, közlekedés), míg bevételi oldalon a nem-torzító adók (fogyasztási adók, egyösszegű adók) járultak hozzá leginkább a gazdasági növekedés élénkítéséhez. A termelést közvetlenül nem segítő, nem produktív kiadások (pl. szociális kiadások, nyugdíj), illetve a torzító jellegű adók (jövedelemadók, nyereségadók, társadalombiztosítási járulékok) semlegesen érintik, vagy mérsékelhetik a növekedést. A hatékony intézményrendszer, stabil adórendszer, felkészült szakembergárda, a fenntartható és transzparens költségvetési gazdálkodás szintén jótékonyan hat a gazdaság növekedésére.

A közösség országaiban a központi adósságállomány a hetvenes években a GDP 30 százalékát tette ki. A Maastrichti Szerződés aláírásának idején már 60 százalékos volt ez az arány. A költségvetési deficit gyorsan növelte az adósságállomány rátáját, mely a kamatfizetési kötelezettségeken keresztül tovább rontotta az egyenleget. A látványos deficitnövekedés felvetette annak veszélyét, hogy a költségvetési fegyelem aláássa a közös valuta stabilitását. Ezért vált az egyik legszigorúbb egyensúlyi kritériummá a "fiskális fegyelem". Ezt kezdetben a "túlzott deficiteljárás", majd később a "Stabilitási és Növekedési Paktum" is kollektív fegyelmező eszközökkel védte.

A költségvetési egyenlegek romlása több esetben is a bevételi oldalra vezethető vissza. Ennek hátterében nagyrészt a Németországban, Franciaországban, Olaszországban és Hollandiában végrehajtott jelentős adócsökkentések álltak. 1999 és 2006 között az első három ország volt az övezet leglassabban növekvő állama. Ebben az ország-csoportban mérséklődtek ugyan a közvetlen adók, azonban nőttek a társadalmi transzferek, és csökkentek a központi beruházások. Az adósságállomány aránya 2,8 százalékponttal emelkedett. A leggyorsabb ütemben növekvő Spanyolország, Írország, Finnország esetében éppen fordított volt a helyzet. A társadalmi transzferek csökkentek, a központi beruházások emelkedtek, az államadósság hányada csökkent.

Magyarország számára a következő évek kihívása a gazdaság élénkítése, a felzárkózást és modernizációt szolgáló strukturális reformok végrehajtása. A felzárkózási folyamatban pedig kiemelkedő fontosságú a fiskális politika konszolidálása. A maastrichti kritériumok teljesítése csak az első állomás, aminek célja, hogy kikerüljünk a túlzott deficit eljárás alól, és teljesítsük az euróövezeti csatlakozás feltételeit. Hazánk költségvetésében a rendszerváltás óta eltelt mintegy két évtizedben az államháztartás hiánya tartósan még sosem került a 3 százalékos határ alá. A deficitkritérium tartósan nem teljesíthető konzisztens strukturális reformok nélkül. Az uniós szabályozás szerint azon tagországok, amelyek már nincsenek túlzott hiány eljárás alatt, de még nem érték el a középtávú céljukat, az államháztartás strukturális egyenlegét évenkénti 0,5 százalékponttal kötelesek javítani.

Hazánk számára is adódik a 3 százalékon túli hiánycsökkentés szükségessége, emellett azonban a közgazdasági megfontolások is ennek fontosságát támasztják alá. Az üzleti ciklusok szinkronja Magyarország és az EU között igen intenzív volt a kilencvenes évek közepétől. Hazánk szoros külkereskedelmi integrációja ellenére az ezredforduló után gyengült a szimmetria, főként a megalapozatlan fiskális expanzió miatt. A fiskális konszolidáció után helyreállhat a ciklikus összhang. Ennek tartós fenntartásához a költségvetés bevételi és kiadási struktúráját is korszerűsíteni szükséges. Magyarországon - a világ fejlett országaihoz hasonlóan - a költségvetés forrásainak 90 százalékát adó- és járulékbevételek fedezik. Az adórendszer korszerűsítése során lényeges szempont, hogy az adórendszer a lehető legkevésbé fogja vissza a növekedést, minimalizálja a torzításokból adódó veszteségeket, és ösztönözze a munkahelyteremtést és a fejlesztéseket.